Debutta con questo contributo la collaborazione con l’avvocato Sergio Cosentini: attraverso una serie di approfondimenti per Quotidiano Piacenza Online analizzerà casi, sentenze e decisioni destinate a incidere sul dibattito pubblico e sull’attività di imprese e amministrazioni. Sergio Cosentini opera nell’ambito dello Studio Legale Cosentini, con sedi operative a Napoli e Roma e attività su tutto il territorio nazionale. Tra i principali ambiti di competenza figurano diritto civile e amministrativo, compliance, modelli organizzativi previsti dal D.Lgs. 231/2001, responsabilità d’impresa e consulenza in materia di governance e gestione patrimoniale.
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La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 1876/2026 rappresenta uno dei più significativi arresti giurisprudenziali degli ultimi anni in materia di contratti pubblici, fondi europei e società partecipate operanti nel trasporto pubblico locale.
Il caso nasce dal finanziamento, nell’ambito del programma PON Metro, del progetto di bike sharing del Comune di Milano, affidato attraverso ATM S.p.A., ma le conclusioni cui giunge Palazzo Spada travalicano il singolo episodio e incidono direttamente sull’intero sistema delle aziende pubbliche di trasporto, introducendo principi destinati a modificare profondamente approcci gestionali, compliance e modelli organizzativi.
La decisione affronta un tema che, per anni, molte società partecipate hanno considerato sostanzialmente “consolidato”: la possibilità di utilizzare, per nuovi finanziamenti europei, contratti storici già in essere, prorogati o modificati nel tempo.
Il Consiglio di Stato, invece, afferma un principio dirompente: quando un’operazione viene finanziata con fondi europei, tutta la filiera contrattuale deve essere conforme alle regole comunitarie, anche se la procedura originaria risale a molti anni prima.
È questo il primo elemento realmente innovativo della pronuncia.
La sentenza supera infatti la tradizionale distinzione tra “fase storica” dell’affidamento e “fase attuale” del finanziamento, introducendo una sorta di continuità giuridica dell’appalto: il contratto non viene più osservato come episodio isolato, ma come organismo dinamico, la cui legittimità deve permanere lungo tutto il suo ciclo di vita.
Per le aziende di trasporto pubblico il messaggio è estremamente chiaro: proroghe, rinnovi, atti aggiuntivi e modifiche contrattuali non rappresentano più semplici strumenti di gestione operativa, ma diventano potenziali fattori di rischio sistemico.
Nel caso esaminato, il Collegio attribuisce rilievo decisivo all’allungamento della durata del contratto, ritenuto idoneo ad alterare l’equilibrio concorrenziale originario e quindi a configurare una “modifica sostanziale” dell’affidamento.
Il passaggio è particolarmente rilevante perché il Consiglio di Stato valorizza due criteri di derivazione europea:
lo scope of the contract test;
lo scope of competition test.
In sostanza, una modifica è illegittima non solo quando cambia radicalmente l’oggetto del contratto, ma anche quando avrebbe potuto attrarre operatori diversi o generare una diversa competizione di mercato.
Per il settore TPL si tratta di un cambio di paradigma.
Molte aziende pubbliche hanno storicamente costruito servizi accessori — mobilità integrata, bike sharing, gestione pubblicitaria, smart mobility, infrastrutture digitali — attraverso stratificazioni successive di contratti e affidamenti.
La sentenza segnala che proprio queste “stratificazioni” potranno diventare il punto più vulnerabile nei controlli europei.
Ma vi è un ulteriore profilo destinato ad avere un impatto ancora più profondo.
Il Consiglio di Stato riafferma infatti la possibilità che una società di trasporto pubblico sia contemporaneamente:
impresa pubblica;
e organismo di diritto pubblico.
Si tratta di una precisazione apparentemente tecnica, ma dalle conseguenze enormi.
Per anni molte partecipate hanno sostenuto che, operando fuori dai cosiddetti “settori speciali”, non fossero integralmente assoggettate alle regole dell’evidenza pubblica.
La pronuncia, invece, consolida l’orientamento secondo cui una società pubblica fortemente legata all’ente territoriale può essere comunque tenuta ad applicare integralmente le procedure pubblicistiche anche per attività collaterali o complementari.
In altre parole, il “rifugio” dell’attività extra-settoriale si restringe sensibilmente.
L’effetto pratico è destinato a incidere su:
società di trasporto urbano;
aziende regionali della mobilità;
multiutility integrate;
società in house o a controllo pubblico;
operatori della mobilità sostenibile e smart city.
Il rischio non è soltanto contabile.
La sentenza introduce una nozione amplissima di “irregolarità”, chiarendo che non occorre dimostrare un danno effettivo al bilancio europeo: è sufficiente la mera possibilità che una violazione possa incidere sulle finanze dell’Unione.
Questo passaggio produce riflessi immediati anche sul piano della compliance aziendale e del D.Lgs. 231/2001.
Da oggi, infatti, le società partecipate dovranno considerare il rischio derivante da:
rendicontazioni collegate a contratti storici;
proroghe non adeguatamente motivate;
atti aggiuntivi economicamente rilevanti;
utilizzo di fondi UE su affidamenti “espansi” nel tempo.
La compliance non potrà più limitarsi al controllo della gara iniziale.
Sarà necessario introdurre verifiche continue sull’intero ciclo di vita del contratto, con audit specifici su:
modifiche;
proroghe;
estensioni;
coerenza tra finanziamento europeo e struttura originaria dell’appalto.
È prevedibile che questa pronuncia produca effetti anche sul ruolo degli Organismi di Vigilanza 231, chiamati sempre più spesso a valutare non soltanto il rischio penale diretto, ma anche i rischi organizzativi derivanti da possibili contestazioni europee e revoche di finanziamenti.
La sentenza del Consiglio di Stato sembra così segnare il passaggio definitivo da una concezione “amministrativa” dell’appalto pubblico ad una visione “integrata”, nella quale concorrenza, finanza europea, governance e compliance diventano elementi inseparabili. Saranno pronte le nostre aziende?
Per le società di trasporto pubblico si apre una stagione nuova: meno fondata sulla stabilità storica dei rapporti contrattuali e molto più orientata alla tracciabilità, alla trasparenza e alla verifica permanente della legittimità dell’azione amministrativa.
Avv. Sergio Cosentini
